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《中國工業園區污水處理管理研究》全文發布

發布時間:2019-05-08 16:57:30

     工業園區建設污水集中處理設施是“水十條”的要求,也是未來工業污水處理的趨勢。截至2018年9月,2411家省級及以上工業園區污水處理設施建成率達97%。污水處理廠能否達標排放是這一策略成敗的關鍵,也是2020年工業污染源達標排放計劃能夠有效落實的關鍵。然而,污水處理廠目前普遍存在超標排放嚴重的現象。

目前,污水處理廠超標情況呈現出加重趨勢。2016年,嚴重超標的污水處理廠占嚴重超標重點企業總數的20%-30%,這一比例在2017年迅速擴大:第一季度增長至55%,第二季度增長至78%。此后雖然略有下降,但是嚴重超標的污水處理廠占嚴重超標重點企業總數的比例仍連續五個季度接近或超過50%。
    自2015年起,國家出臺了一系列政策以推動工業園區污水處理廠成為工業污水治理主體 。根據國務院2015年4月出臺的《水污染防治行動計劃》(以下簡稱“水十條”)要求,各工業園區應于2017年底前建設污水集中處理設施。2015年12月,原環境保護部發布的《國家生態工業示范園區管理辦法》明確要求國家生態工業園需建設污水集中處理設施。這一系列政策意味著工業園區集中進行污水處理是水污染防治計劃至關重要的策略,污水處理廠能否達標排放是這一策略成敗的關鍵。
     
水十條”自出臺以來已經推動超過950個省級及以上工業集聚區建成污水集中處理設施,新增廢水處理規模2858 萬噸/日。截至2018 年9月末,全國2411家省級及以上工業集聚區污水處理廠建成率達97%。從地域上看,工業園區污水處理設施大部分集中在中東部地區。截至2018年1月底,河南省共建成264 座工業污水集中處理設施,是目前建成數量最多的省份。第二大省份為河北省,共有239座,其它工業污水集中處理設施超過100 座的省份包括山東省、湖南省、江蘇省、安徽省、江西省、廣東省、湖北省。
       但是,近年來江西、江蘇、河南等多地發生的工業園區水污染事件暴露了目前中國工業園區污水處理過程中存在政策不健全,監管不到位等諸多問題。園區內的污水處理廠若不能發揮其應有效用,則會嚴重影響我國工業污水問題的解決。

1、水十條”要求各工業集聚區修建集中污水處理設施,越來越多的工業園區選擇新建園區污水處理廠,但仍有部分工業園區委托城鎮污水處理廠進行工業污水集中處理。這兩種情況都是先由園區內的企業進行污水預處理,達到污水處理廠污水納管標準(間接排放標準)后,再經過管網輸送至污水處理廠進行集中深度處理,達到排放標準后排入環境或者回用。但是,排入工業園區污水處理廠和排入城鎮污水處理廠涉及到不同的管理部門。本報告會將工業園區污水處理管理過程分為三個階段進行分析:分散預處理、管網輸送和集中深度處理。

     在工業污水預處理環節,若企業預處理廢水排入工業園區污水處理廠進行處理,規劃建設局、園區管委會或者管委會委托的服務公司負責企業將對此進行納管審批;若企業預處理廢水排入城鎮污水處理廠集中處理,根據《城鎮排水與污水管理條例》規定,城鎮排水主管部門負責審批企業排入城鎮污水管網的排水許可證。但不論是哪種情況,企業預處理廢水水質監管均由當地環境部門負責,部分工業園區管理辦法中規定由園區環保局、安環局或者環保所負責監管。

 企業預先處理污水并達到間接排放標準后,經管網輸送到污水處理廠進行集中處理。若排入工業園區污水處理廠,園區管委會負責規劃園區配套的管網建設,然后向環境部門和住建部門遞交申請。環境部門主要負責環評,住建部門則負責管網的設計與管理14,園區管委會負責管網的日常管理運營。若排入城鎮污水處理廠,由城鎮排水主管部門負責管網的規劃和日常管理運營,環境部門同樣負責環評。

  污水最后到達污水處理廠進行集中處理,達到排放標準后排入環境。若污水排入工業園區污水處理廠,作為園區污水處理廠行政主管單位15 的園區管委會會委托運營方負責污水處理廠的日常運營。若污水排入城鎮污水處理廠,則通常由城鎮排水主管部門委托的公司進行日常運營。兩種情況下,均由環境部門負責監管污水處理廠排水水質16。

 

問題一:管理分散,協調機制不健全

(1)企業預處理后的廢水水質超標可能導致下游污水處理廠出水超標,甚至處理設施癱瘓。2017 年11 月,深圳市出臺的《深圳經濟特區排水條例》修訂說明提到“污水處理廠都在下游,被動接受來水,出現進水重金屬超標造成生化系統癱瘓的案例每年都有發生”。這一問題正是工業廢水排入城鎮污水處理廠出現的主要問題,其發生的根本原因是城鎮排水主管部門和環境部門分別負責企業納管審批和企業排污監管,兩部門之間信息不暢通,缺乏合作機制。在此案例中,環境部門不清楚工業廢水達標處理后是排入了自然水體還是管網,也不清楚市政排水管網及污水處理廠能否接納,輸送和處理工業廢水;城鎮排水主管部門則不清晰工業廢水水質、水量及與市政排水管網接駁的情況。2018年1月,原環境保護部再次強調各級環境保護主管部門和城鎮排水主管部門應加強工作聯系,完善溝通協調和信息共享機制,但未從根本上明確兩部門的合作機制。

(2)企業污水經由管網輸送至污水處理廠環節的監管主體不明確,管網漏損造成的污水漏排問題難以問責。比如河北霸州一工業園區于2017年新建園區污水處理廠,但由于污水輸送管網破裂導致污水外溢造成大量農田受到污染,該問題半年后仍沒有得到有效解決。

 由于企業預處理超標導致后端污水處理廠出水超標的歸責問題一直爭議頗多。據《水污染防治法》規定,污水處理廠超標排放應受到處罰,意味著即使由進水水質超標導致的污水處理廠出水超標,污水處理廠仍然受罰。近年來,污水處理廠上訴當地環保局的案件頻繁發生并引起熱議,2016年武漢沃特科凌投資有限公司狀告武漢市環境保護局案件。雖然該公司和環保局簽訂了免責協議,規定“因進水水質超標導致出水超標,公司不承擔經濟責任”,但法院最終判決協議中的判定該免責理由沒有法律依據,進水超標不能作為出水超標的免責理由。2018年,烏魯木齊西站污水處理廠起訴烏魯木齊市環境保護局,最終法院認為污水處理廠未提供充分證據,證明進水口污染物超標與出水口污染物超標之間存在因果聯系,而判污水處理廠敗訴。

問題二:缺乏合理的污水排放標準

  目前,中國工業廢水集中處理設施暫無專門的排放標準。據統計,2017 年國控重點污染源中4100 家污水處理廠主要執行2002年出臺的《城鎮污水處理廠污染物排放標準》,占比91.1%21,其中大部分執行最嚴格的一級A 標準(以下簡稱城鎮一級A 標準)22。同時,企業預處理后的污水水質應達到間接排放標準。據本報告分析,工業園區污水處理廠現行的排放標準和企業預處理執行的間接排放標準均有待完善。

 

企業預處理間接排放標準不合理

  “水十條”出臺后,近千座工業園區建成了園區污水處理廠,部分工業園區污水處理設施能根據園區的具體需求處理部分工業特征污染物。隨著污水處理廠能力提升,其進水要求逐漸減低,若行業標準中規定的間接排放標準不放寬或者仍然不允許企業和污水處理廠根據污水處理廠處理能力進行協商,企業需要投入大量資金和人力修建、運營不必要的預處理設施,可能造成企業由于預處理投入過高而不愿意將污水排入污水處理廠,也無法發揮園區污水集中處理的技術經濟優勢。隨著專門處理工業廢水的工業園區污水處理廠越來越多,部分行業標準在修訂過程中放寬了間接排放標準。 具體來講,《紡織染整工業水污染物排放標準》的修訂幾經波折。2012年第一次修訂區分了排入城鎮污水處理廠和工業園區污水處理廠的標準,相當于放寬了工業園區污水處理廠的間接排放標準;由于排入城鎮污水處理設施的間接排放標準等同于直排標準,企業無法落實,2015年6月再次放寬了排入城鎮污水處理廠的間接排放標準。但該標準不足的是未預留企業和污水處理廠協商間接排放標準的空間。據浙江省省廳信息,若紹興市納管標準中CODcr由500mg/L提高到200mg/L,企業需增加50 億元以上投資升級預處理設施,平均每家企業增加2000 萬元25,可見間接排放標準對與處理設施建設費用影響非常大,若企業無法承擔預處理設施的費用,可能加劇偷排漏排的問題。

題三:污水處理配套設施建設滯后

    缺乏配套資金投入是配套管網建設滯后的關鍵因素。園區污水管網通常由園區管委會負責規劃和建設,資金主要來源為當地政府。2018 年1 月1 日起正式施行《環境保護稅法》,地方政府不再征收排污費。以前環境部門征收的排污費是環保專項資金,而環境保護稅收入按規定納入地方政府一般預算收入,但并未對其具體使用做出明確規定,可能出現將其用于其它支出的情況,可能加劇地方政府環保資金短缺32。

    針對工業園區污水處理廠監管現存的問題,應當從劃清責任邊界,明確履責和追責機制,優化園區污水排放標準體系和基礎設施建設等方面,完善整個工業園區污水管理流程,從根本上改變污水處理廠超標排放嚴重的現狀。

 

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劃清責任邊界,明確履責和追責機制

  各省應厘清當地環境部門、園區管委會和園區環境部門等監管部門間的責任,明確合作機制。企業預處理廢水的納管審批和預處理排水監管可以考慮由園區管委會統一負責。園區管委會通常負責園區規劃,最了解園區污水管網、企業納管和排污等信息,如果出現進水超標等突發情況,園區管委會可以第一時間做出應急反應。而且,管委會統一審批和監管可以避免多部門間信息不暢導致的監管疏漏問題。監管過程中,園區管委會可委托專業的服務公司負責污水處理廠運營;同時作為當地政府的派出機構,園區管委會應將監測的排污數據和超標情況等信息同步到當地環境部門系統,接受環境部門的監督。比如,江蘇省吳江市盛澤鎮政府專門成立了盛澤水處理發展有限公司,負責所有工業污水處理廠的日常運營、管理和監測等,該公司負責人由副鎮長兼任,下設兩個部門,分別負責污水處理廠運營和出水水質監測,對污水處理全過程進行了有效管理。負責監管的鎮政府直接負責園區污水處理廠的水質監測和日常管理,避免多部門信息不暢而造成的監管疏漏。

   從整個工業園區污水處理過程來看,污水處理廠作為運營單位缺乏參與接入水質監控、管網配套等重要環節的機制。污水處理廠如果能夠實時了解企業預處理數據,就可以在進水超標的第一時間做出應急處理,避免進水沖擊導致整個系統癱瘓。同時,可以根據園區企業實際排污情況設計管網,并且綜合考慮園區污水成分和排污量等,優化污水處理流程,提高整個工業園區的污水處理效率,節約成本。其次,污水處理廠責任延伸至預處理和管網輸送后,將成為園區污水處理整個過程的責任主體,避免進水超標導致污水處理廠超標之后的追責爭議發生。

一、加強集中污水處理設施進、出水質監控,水量、COD 和氨氮實行在線監測并與地方環境主管部門聯網,日常監測增加特征污染物,進水的總磷、總氮按日實施手工監測;對于可能存在地下水污染問題的園區,應建設地下水水質監測井;加強工業園區污水管網的排查和定期的檢測,關注已有的管網正常運行問題。

三、各地應落實排污許可證制度,強化對工業園區企業廢水間接排放的監管,要求工業企業規范填報納管協議,采集納管單位排污許可證信息。2017 年9 月原環保部發布的《排污許可證申請與合法技術規范 紡織印染工業》中,明確要求紡織印染工業廢水間接排放口應填報排放口位置、排放時段、受納污水處理廠信息和執行的污染物接收標準。這一措施應該落實到各個行業中。

 

 

完善工業園區污水排放標準體系

  中國在積極完善水污染物排放標準體系,但行業標準和地方標準修訂滯后。2018 年12 月19 日發布的《國家水污染物排放標準制訂技術導則》(以下簡稱“導則”)為水污染物排放標準的制定和修訂提供了有力的技術指導。“導則”中明確工業園區中的企業將污水排放到污水處理廠中時,在一定條件下可與污水處理廠協商制定間接排放標準。

  協商確定的企業排放限值,應報當地環境保護主管部門備案。間接排放控制要求可直接轉化為排污許可證中的規定,為排污許可制度實施提供基礎。

  省政府應充分考慮當地自然條件、經濟狀況、環境容量和主要產業等因素,因地制宜地確定處理混合行業廢水的工業園區污水處理廠污水排放標準。省級環境部門應結合園區污水處理廠現行標準,考慮當地的產業發展規劃,根據受納水域的環境功能來確定其排放標準,保證排放后不影響當地的水環境質量。確定污染物排放限值應遵循“污染物排放量不增加”原則,避免廢水稀釋排放,并按照2018 年11 月生態環境部發布的《排污許可證申請與合法技術規范 水處理(試行)》中的污染物許可排放限值計算方法進行計算。

 

 
 

3

 
 

多方式支持園區污水處理基礎設施建設

 目前95% 以上的省級及以上工業園區已修建污水集中處理設施,同時需繼續加大對眾多省級以下的工業園區污水處理基礎設施企業的財政支持?蓪⑵髽I所得稅“三免三減半”優惠政策適用范圍擴大到工業園區污水處理設施項目;針對從事工業園區環境污染治理設施運營服務的企業,可參照高新技術企業的稅收優惠政策,給予15% 的企業所得稅優惠稅率。通過設定一定條件,使符合條件的第三方企業可以直接申報享受稅收優惠政策,減輕水處理企業的負擔。

 目前工業園區污水處理廠的收費模式較為單一,大多依據企業排污水量,而不能根據排污企業水質情況實行差異化收費34。應鼓勵地方遵循補償污水處理和污泥處置設施運行成本,并合理盈利的原則,充分考慮工業園區的特征性,因地制宜制定地方性收費標準。并且,考慮到不同納管企業廢水排放情況不同,按照預處理污水的降解難度和穩定性,制定差異化收費結構,形成“誰排污誰付費、多排污多付費”的機制?梢月氏仍陂L江經濟帶沿線的有關省份,水源地保護區、地下水易受污染地區、水污染嚴重地區和敏感區域,特別是劣V 類水體以及城市黑臭水體的污染源所在地建立與污水排放標準相協調的收費機制,對于一些地方實行了更嚴格的地方標準,支持這些地區相應提高污水處理費標準。

 鼓勵各類金融機構,尤其是政策性銀行,開發專門針對工業園區污水處理設施等在內的政策性金融產品,支持污水處理設施建設和提標改造等。實施綠色信貸政策,地方發行的綠色債券優先支持工業園區污水處理設施建設,對工業園區污水處理設施建設提供信貸優惠支持。除本土社會資本外,還可著眼于外資,例如揚子江國際化學工業園污水處理廠就是由中外合資。外資不僅為企業的運行提供了有力的資金保障,并且引入了國外先進的技術、管理和運行經驗。

 
 (1)允許企業與污水處理廠協商間接排放標準

行業標準應盡快依據“導則”進行修訂,明確哪些污染物的間接排放標準可基于下游污水處理廠的處理能力協商制定?蓞f商制定間接排放標準污染物選擇應考慮該污染物能被下游污水處理設施有效去除,并且對排水管網和下游污染物集中處理設施沒有安全風險或者干擾。比如2019 年1 月征求意見的《石油化學工業污染物排放標準》修改單明確了懸浮物、化學需氧量、五日生化需氧量等8 項指標可由企業和污水處理廠協商間接排放標準。

(2)各省出臺工業園區污水處理廠排放標準

    (1)加大財政稅收優惠

 (2)完善工業園區污水處理收費機制

 (3)吸引社會資本

 

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